Centre d'études stratégiques du bassin du Congo

École congolaise d'Économie


 Le 23 août 2007

Jean BAKOUMA

UNITÉ ET DIVERSITÉ DES MÉCANISMES DE FINANCEMENT

DE LA POLITIQUE FORESTIÈRE DANS LE BASSIN DU CONGO

 

 

Les mécanismes actuels de financement dans le secteur forestier sous-régional, ont trait à une mixture d’outils traditionnels de financement tels que les dons/subventions, les prêts, les redevances et taxes, auxquels il faut ajouter des initiatives locales en termes de fonds fiduciaire. Ces mécanismes peuvent se comprendre comme l’ensemble des procédures de mise en œuvre des outils de financement. Ils se singularisent les uns des autres par rapport aux partenaires impliqués (bilatéraux ou multilatéraux), à leurs principes de mobilisation de fonds, à leurs conditionnalités, au cadre d’intervention, et bien évidemment aux outils de financement. Ils répondent aux objectifs des institutions qui les mettent en œuvre, et probablement à l’état de la coopération entre partenaires et à la stabilité politique supposée des pays concernés. Quoiqu’il en soit, les différents outils de financement ont des logiques différentes qui se traduisent par i) la différence des conditionnalités et ii) la politique des institutions qui les mobilisent.

Il ressort que tous les pays de la sous-région ne bénéficient pas d’appui de même ampleur. Par ailleurs, il y a une sorte de paradoxe entre le caractère actif de plusieurs organisations internationales pour la conservation dans la sous-région, et une grande difficulté à estimer approximativement le montant global des dons, subventions ou crédits en faveur des écosystèmes forestiers de la sous-région au cours des années récentes. Finalement, l’unité des différents mécanismes se trouve dans les objectifs poursuivis en faveur des écosystèmes forestiers des pays d’Afrique centrale. En revanche la diversité relève des stratégies propres à chaque bailleur de fonds.

I. Les approches en matière de financement dans le secteur forestier

Des différents mécanismes qui précèdent découle un certain nombre d’approches en matière de financement dans la sous-région.

1. L’approche programme

C’est l’approche traditionnelle qui est couramment mise en œuvre. Elle consiste dans le financement d’un certain nombre de programmes et projets par les partenaires et certains bailleurs de fonds. C’est une approche complètement décentralisée qui incarne la diversité des objectifs et des stratégies de chacun des intervenants. Dans le cas d’espèce, elle consisterait à élaborer des programmes et projets autour du Plan de convergence, afin de mobiliser l’ensemble des financements et acteurs qui ont déjà l’habitude d’intervenir de cette manière dans la sous-région. Aussi efficace soit-elle, cette approche semble privilégier les projets nouveaux et néglige le besoin de revitalisation de certains projets en cours. Ensuite son efficacité semble se limiter à la durée du projet, ce qui ne répond pas véritablement aux objectifs de long terme qui sont assignés au secrétariat exécutif.

2. L’approche pragmatique et graduelle

De l’approche programme dérive une deuxième considération tout aussi décentralisée, mais que nous qualifierons d’approche pragmatique et graduelle. En effet, dans celle-ci, on considère que la clé dans le financement de la conservation n’est pas le mécanisme en tant que tel, mais la volonté de s’engager résolument dans un mécanisme quel qu’il soit dans la collecte et l’affectation des fonds. Le séquençage des mécanismes par type d’activités, au cas par cas révèle qu’il y a des mécanismes adaptés plus que d’autres à certains types d’activités. De ce point de vue, assurer le succès de fonds destinés au financement d’une entité (un complexe multinational d’aires protégées par exemple) serait une preuve dans la capacité de la sous-région à mobiliser et à affecter les fonds. Ce qui n’écarte pas la possibilité de faire exister plusieurs fonds avec des objectifs différents compte tenu : i) de la diversité des législations dans les pays de la sous-région ; ii) de la diversité des sensibilités des bailleurs de fonds.

C’est en partie pour cette raison que l’on rencontre une multitude d’acteurs avec des approches de financement diversifiées. Le corollaire à ces deux approches serait de fait, de s’appuyer sur des mécanismes qui ont le plus de chance de faire adhérer les acteurs.

3. L’approche unifiée

Les succès déjà enregistrés dans les deux approches qui précèdent ne peuvent occulter les éventuelles asymétries d’information entre les acteurs compte tenu de la disparité des mécanismes de financement. En effet, le système actuel de coopération en matière de financement comporte un certain nombre de limites parmi lesquelles :

  • une transparence insuffisante et une concertation partielle et même partiale ;

  •  un manque d’accès à la comptabilité et un climat de manque de confiance mutuelle ;

  •  un risque de créer des tensions avec les populations rurales riveraines

  • une discrimination politique et sectorielle engendrée avec l’initiative PPTE. En effet, tous les pays membres de la COMIFAC ne sont pas éligibles alors qu’ils ont des objectifs sous-régionaux communs en matière de conservation et de gestion durable des écosystèmes forestiers. De façon plus globale, la dette concernée par l’initiative PPTE ne représente que 7% de la dette totale des pays en voie de développement, et qu’en outre, 80% de la population pauvre du Sud vit dans des pays non éligibles à l’initiative PPTE. Aussi, ces mécanismes ne peuvent pas répondre de façon unifiée et durable au financement du Secrétariat exécutif et de son Plan de convergence.

Il semble donc légitime de chercher à faire évoluer la coopération actuelle vers plus de transparence et de concertation, tout en tentant de sortir de l’étau des financements traditionnels qui ne permettent pas de parler d’une seule voix. De même qu’il est souhaitable d’harmoniser les procédures des mécanismes bilatéraux et multilatéraux par la mise en place d’un fonds sous-régional comme gage de clarté et d’objectifs convergents. On qualifie cette démarche, d’approche « unifiée » de par son souci de convergence.

La diversité des mécanismes de financement reflète ainsi les objectifs et les conditionnalités propres à chaque partenaire au développement en matière de procédures de mise en œuvre des programmes et projets. Il est donc opportun de rechercher le cadre opérationnel et efficace de financement des institutions sous-régionales, de procéder à une ébauche de faisabilité d’un mécanisme sous-régional de financement. Celui-ci doit synthétiser toutes les possibilités de financement du secrétariat exécutif et du Plan de convergence.

.      II. Vers un mécanisme sous-régional de financement sous-régional du Secrétariat exécutif et du Plan de convergence.

La recherche d’un mécanisme sous-régional tente de pallier l’asymétrie d’informations engendrée par la disparité actuelle des mécanismes de financement dans la sous-région et leurs contraintes. Elle veut traduire la reconnaissance d’un besoin de disposer d’un mécanisme de financement efficace et durable pour le secrétariat exécutif et du Plan de convergence. Il s’agit d’un mécanisme qui tente de capitaliser les expériences sous-régionales en matière de financement des institutions sous-régionales. Cette recherche comprend évidemment des développements d'ordre conceptuel ; elle insiste aussi sur la dimension opérationnelle des choix qui sont proposés ou des hypothèses qui sont retenues.

1. Le cadre opérationnel de financement des institutions africaines sous-régionales

La plupart des organisations africaines sous-régionales sont financées par les contributions des Etats. Ce mécanisme de financement est très souvent inefficace, notamment des retards de cotisation des Etats qui s’expliquent en partie par une collaboration inefficace des Ministères des finances qui ont la charge de collecte et de redistribution des fonds publics. Pour contourner ces difficultés les institutions sous-régionales ont mis en place des mécanismes plus fiables de leur financement.

À l’OHADA (Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires) par exemple, les Etats consacrent le prélèvement OHADA dans la loi de finance. Ensuite une clé de répartition est adoptée pour la contribution de chaque Etat en tenant compte des capacités contributives de chaque Etat et du principe d’équité face aux charges entre les Etats. En application du principe de disponibilité limitée attachée à ce mécanisme de financement, la part contributive de chaque Etat doit être connue annuellement à l’issue des débats budgétaires. Par ailleurs, un fonds de capitalisation a été mis en place, alimenté par un pourcentage des taxes à l’importation des produits informatiques. Ce fonds est administré par le PNUD.

Du côté de la CEMAC (Communauté Économique et Monétaire d'Afrique Centrale), afin de doter la communauté des recettes adéquates, à travers une sécurisation des contributions des Etats membres, les instances de la CEMAC ont adopté un mécanisme de financement fondé sur un prélèvement ou institutionnalisation d’une taxe sur les biens importés des pays tiers et destinés à la consommation dans tous les pays de la communauté. Le taux de la Taxe Communautaire d’intégration (TCI) a été fixé à 1% de la valeur CAF des biens aux frontières (mer, terre, air). Les recettes de cette taxe sont affectées au fonctionnement du secrétariat de la Communauté, y compris les organismes sectoriels, au fonds de développement de la Communauté et au financement des projets intégrateurs. Le mode de recouvrement de cette taxe se fait de façon automatique sur les comptes des Etats membres ouverts à leur Banque Centrale Nationale.

Comme la CEMAC, la CEEAC (Communauté Économique des États de l'Afrique Centrale) a pris également des dispositions pour la mise en place d’un mécanisme de financement similaire. La Contribution Communautaire d’intégration (CCI) a été adoptée et institutionnalisée en un prélèvement sur les produits originaire des pays tiers importés par les Etats membres pour mise à consommation pour un taux fixé à 0,7%. Les recettes de cette taxe sont affectées au financement du budget général de fonctionnement du secrétariat Général ; du budget du Mécanisme d’Alerte Rapide de l’Afrique centrale, du fonds de coopération et de développement de la Communauté.

Des initiatives similaires se rencontrent dans le domaine de la conservation en particulier dans la sous-région. En effet, malgré la différence des champs d’activités et de cadre réglementaire, il semble se dégager un modèle de financement des instances sous-régionales. Celui-ci consiste en la création de fonds spéciaux financés par les contributions des Etats selon certains critères appropriés, et par la contribution des donateurs dans certaines mesures. A la lumière de ces expériences et des consultations réalisées, il existe des points communs qui suggèrent que les fonds d’affectation semblent être le mécanisme adéquat pour traiter les questions relatives à la conservation. Aussi, Nous tentons dans ce qui suit d’esquisser la faisabilité d’un fonds spécial sous-régional pour le secrétariat exécutif et le plan de convergence comme mécanisme approprié pour un financement pérenne.

2. Esquisse d’un mécanisme de financement sous-régional du Secrétariat exécutif et du Plan de convergence

Du cadre opérationnel de financement des institutions sous-régional émerge la nécessité de disposer d’un mécanisme durable sous-régional pour la COMIFAC. En effet, au regard des consultations menées et de l’analyse de la situation, nous essayons d’esquisser un mécanisme de financement à caractère sous-régional, adapté dans le cas particulier du secrétariat exécutif et du Plan de convergence.

Du point de vue conceptuel, il s’agit de proposer un cadre opérationnel de financement régulier et autonome en lieu et place du mécanisme actuel. Il consiste d’une part, à se servir des expériences sous-régionales en matière de financement des institutions, d’autre part, de prendre en compte une des recommandations formulées lors de la 3è conférence à Libreville par la commission de financement à savoir «mener une étude de faisabilité d’un fonds alimenté par la fiscalité forestière. Le produit fiscal serait destiné au financement des organes de la COMIFAC, alors que les obligations de contreparties des gouvernements vont financer les activités sous-régionales du Plan de convergence ». Ce mécanisme peut schématiquement être structuré comme indiqué ci-dessous.

 

Les flèches pleines indiquent les flux entrants d’une part, dans le fonds sous-régional, d’autre part dans le financement des actions du plan de convergence de la part des bailleurs de fonds. Les flèches en pointillé désignent les flux sortants du fonds pour financer le secrétariat exécutif et le Plan de Convergence à partir du fonds sous-régional. Les autres ressources locales peuvent désigner des fonds recueillis à partir du tourisme vert par exemple.

Il faut cependant veiller sur la nature des contributions des institutions financières compte tenu de leurs conditionnalités, étant entendu que les actions du Plan ne sont pas à but lucratif. De même, il serait opportun d’étudier la possibilité de coordonner la participation des bailleurs et des institutions financières au financement du Plan de convergence, par la création d’un fonds d’investissement.

Toutefois le mécanisme ci-dessus n’est pas exempt de difficultés quant au financement du Plan de convergence. En effet, l’approche implicitement retenue dans le financement du plan de convergence est l’approche projet, d’où les contreparties des Etats. Il faut cependant craindre qu’à l’achèvement des projets, le financement ne se réduise à des contributions des Etats autres que les contreparties de projets dans le cadre du Plan de convergence. Cela étant, il est justifié à titre d’ébauche d’examiner la faisabilité de ce fonds spécial, quitte à développer cette approche dès que possible.

2.1. Faisabilité du fonds sous-régional pour le Secrétariat exécutif et le Plan de convergence 

Le mécanisme proposé ci-dessus comporte donc un fonds et un ensemble de financement qui sont directement destinés au Plan de convergence. L’objet ici est de proposer le cadre et la logique d’un tel fonds de façon à sécuriser le fonctionnement des structures du Secrétariat exécutif et les autres structures impliquées, ainsi que l’exécution des activités du Plan de convergence.

a. Objectifs du fonds sous-régional

Les objectifs du fonds découlent évidemment des difficultés qu’il faut surmonter en matière de financement des organes de la COMIFAC à savoir :

  • Consolider et sécuriser le financement actuel du Secrétariat exécutif et des organismes impliqués ;

  • Faire contribuer les Etats de façon efficace au financement des activités du Plan de convergence ;

  •  Disposer d’un mécanisme de financement régulier et autonome en lieu et place des cotisations des Etats.

b. Structuration, mode d'alimentation et fonctionnement du fonds sous-régional

Le fonds spécial de la COMIFAC devra se structurer autour des Etats. Ceux-ci alimenteront le fonds selon des modalités propres afin de financer à la fois le secrétariat exécutif et le Plan de convergence. Ce faisant le fonds comporterait deux compartiments, et recevrait en amont :

  • les flux des Etats par le biais de la fiscalité forestière/faunique et autres sources locales;

  •  les contreparties des Etats en matière de projets financés par les partenaires.

En aval, il en sortira d’une part, le produit de la fiscalité forestière/faunique et des autres sources locales pour servir au financement du secrétariat exécutif, d’autre part, les montants des contreparties aux projets qui seront destinées au financement des actions du Plan de convergence.

c. Stratégie de mobilisation des fonds

Il faut signaler que les contributions égalitaires actuelles des Etats sont déjà le produit de la fiscalité. Pour cela il faut bien comprendre la nature des difficultés actuelles dans le financement du secrétariat exécutif. S’agit-il des difficultés simplement procédurales dans la mobilisation de ces contributions à partir des administrations nationales des finances ou bien relèvent-elles de l’insuffisance des moyens des Etats ou encore de la combinaison des deux ?

Vraisemblablement, il s’agit de la combinaison des deux qui se retrouveront dans le fonctionnement du fonds sous-régional si l’on ne change pas les modalités actuelles de mobilisation des fonds. Autrement dit, les problèmes actuels de financement risquent de demeurer irrésolus malgré l’existence d’un fonds spécial, d’autant plus que le fonctionnement de celui-ci engendre des coûts de gestion et d’audit.

Il y a donc lieu d’un côté, d’étudier la possibilité de prendre une résolution avec les institutions de Bretton Woods, exigeant des administrations nationales des finances, le déblocage des fonds à des échéances initialement convenues avec les administrations en charge des forêts. D’un autre côté, d’examiner l’opportunité d’une taxe verte sous-régionale du type CCC (Contribution Communautaire à la Conservation).

Le premier cas, celui de la résolution cherche à résoudre le problème dans une approche de contournement de conflit entre les administrations des finances et celles des forêts. Le second, celui de la CCC se veut être une solution dans une approche de contournement de la lourdeur administrative, inspiré de ce qui se fait dans les autres institutions sous-régionales. Dans ce deuxième cas de figure, le corollaire serait de donner une base juridique à ce prélèvement, en s’appuyant sur la résolution du sommet de Malabo du 24 juin 1999, relative au financement autonome des institutions d’intégration de l’Afrique Centrale. Son objectif étant de financer les organes de la COMIFAC, il faudra préciser la nature de CCC et son mode de calcul.

Ce faisant, pour sa mise en œuvre, un processus automatique impliquant la Banque des États de l'Afrique Centrale (BEAC) et les Banques Centrales nationales à l’instar de ce qui se fait à la CEEAC et à la CEMAC doit être étudié pour alimenter le fonds spécial de la COMIFAC. Il peut s’agir soit d’un prélèvement automatique sur la fiscalité forestière/faunique actuelle, soit d’une nouvelle taxe qui devra alimenter directement une caisse COMIFAC auprès de la BEAC. Il doit en être de même pour les contreparties de projets qui ne sont pas exemptes de difficultés en termes de mobilisation. Il semble que c’est à ce prix, que le fonds sous-régional apporterait des solutions en matière de financement des organes de la COMIFAC de façon transparente, efficace et pérenne.

L’absence en notre possession des données sur la fiscalité forestière et les contreparties des Etats en matière de projets ne nous permet pas à ce jour de procéder à des simulations de ce que pourrait recevoir le fonds sous-régional. Néanmoins, quelques recommandations peuvent être faites.

De ce qui précède résulte la nécessité de poursuivre l’étude sur la faisabilité du fonds sous-régional qui vient d’être esquissé, pour cela : il faut entamer des démarches auprès des autorités ministérielles en charges des forêts dans les pays membres de la COMIFAC ou à tout le moins auprès du Président en exercice de façon à relever de façon exhaustive les difficultés en matière de financement des Etats. Saisir l’opportunité d’étudier avec les cabinets ministériels des Etats membres, l’opportunité de la création de la Contribution Communautaire à la Conservation. Son mode de calcul et son assiette. Il importe de procéder à des simulations du fonctionnement du fonds sous-régional à partir d’un recueil des données spécifiques et d’entamer des démarches auprès de la Banque des États d'Afrique Centrale pour étudier la possibilité d’un mécanisme automatique, et auprès des autres institutions sous-régional telles que la Communauté Économique des États de l'Afrique Centrale et le Comité Inter-États de Lutte contre la Sécheresse (CILS) pour s’informer des écueils qu’il faut éviter.

2.2. Les mécanismes de financement novateurs

A l’exception des difficultés procédurales en matière de financement de la COMIFAC, l’un des remèdes à d’autres difficultés de financement consisterait à désendetter par le mécanisme de « dette contre nature », et donc d’adopter des mécanismes de financements novateurs.

Introduites d’abord en Amérique latine pour gérer les revenus provenant du programme d’échange de dette contre nature1, ces initiatives se sont répandues dans le monde et continuent d’évoluer notamment avec la compensation de carbone forestier. Dans cette perspective, des méthodes de financement à long terme ont été envisagées en particulier, des fonds fiduciaires, les dotations et fondations.

a. Financement par désendettement

La démarche consiste ici à faire ressortir quelques aspects concrets de ce mécanisme de façon à mieux apprécier sa faisabilité dans le cadre du financement des actions du Plan de convergence.

Le financement par désendettement constitue l’une des initiatives phares en matière de financements innovants dans le domaine de la conservation. En effet, le poids de la dette dans certains pays a eu pour conséquences une surexploitation de type minier des ressources naturelles afin de faire face au service de la dette, mais également des engagements des Etats sans moyens financiers suffisants pour la de gestion durable des forêts et la conservation.

Il ne s’agit pas de chercher à annuler la globalité de la dette des pays endettés au risque de désavantager d’autres pays pauvres qui, semble t-il, ont géré avec attention leurs dettes. Le financement par « désendettement contre nature » s’est imposé comme option pour corriger les insuffisances des Programmes d’Ajustement Structurels qui n’intégraient pas les aspects sociaux dans leurs recommandations. Il s’est donc agi de réintégrer ces aspects à travers un allègement de la dette contre des mesures en faveur de la protection de l’environnement, la gestion durable des forêts et la conservation2. Deux cas de figure sont apparus, la première est l’échange «dette contre nature» ; la deuxième est l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE), enfin une troisième approche se rattache à la problématique du réchauffement climatique en l’occurrence avec le financement par compensation du carbone forestier.

b. Financement par échanges « dette contre nature »

L’existence d’un marché secondaire sur lequel les créditeurs vendent, à un prix inférieur à leur valeur nominale, des titres de dette qu'ils ont peu d'espoir de récupérer constitue le cadre opérationnel de l'échange « dette contre nature ». Celui-ci consiste à un rachat en devises à prix d'escompte, d'une dette commerciale d'un pays fortement endetté par un organisme de développement ou une ONG, afin de la revendre ensuite à ce même pays contre un déboursement en monnaie locale des montants consacrés à la mise en œuvre des activités en faveur de l'environnement ou à la conservation de la nature.

Des exemples existent parmi lesquels on peut citer : les échanges « dette – nature » mis en œuvre par des ONG comme WWF à Madagascar ou encore les contrats d'exploitation entre sociétés privées et des instituts nationaux privés ou publics dont l'exemple le plus connu est celui de la firme pharmaceutique Merck avec l'institut INBIO au Costa Rica.

Il y a manifestement un avantage pour le pays débiteur à transformer l’obligation extérieure en une obligation intérieure. Autrement dit, les Etats devraient être plus enclins à débourser pour l’environnement que pour le service de la dette, étant entendu qu’ils parviendraient par ce biais à annuler une dette en devises fortes sans aucune dépense en devise, et améliorer ainsi leur situation macro-économique. De même, de cette manière, les ONG accroîtraient leur valeur d’intervention en rachetant la dette. Enfin, les créanciers récupéreraient une partie raisonnable de leur dû; et pourraient déduire de leurs impôts leurs pertes tout en améliorant leur image du fait de se délester d'une dette irrécupérable.

Les pays de la COMIFAC, endettés de surcroît se trouvent donc à première vue dans des dispositions favorables afin de procéder à des échanges dettes contre nature pour financer les actions du Plan de convergence. Cependant, rares sont les opérations de ce type qui ont été réalisées dans la sous-région. En fait, sur le marché secondaire, le prix de la dette est fonction de la situation économique du pays endetté, et du degré de confiance des investisseurs internationaux. Le prix d’un titre de dette reflète ainsi la plus ou moins grande capacité d’un pays à faire face à ses obligations de paiement. Autrement dit, les difficultés des Etats de la sous-région à mobiliser les fonds de contrepartie pour les conversions de dettes constituent une des contraintes dans ce processus.

Conclusion

Pour bénéficier des avantages du désendettement par le mécanisme d’échange de dette contre nature, un certain nombre de contraintes doivent être affranchies. À cette fin, il faut faire un bilan de la dette sous-régionale par type de dette (bilatérale ou commerciale). Ensuite on doit s’assurer si les créanciers sont disposés à céder leurs créances ou à en faire don. Autrement dit, des démarches devraient être faites par les pays de la sous-région auprès des bailleurs de fonds créanciers pour évaluer les possibilités de cette procédure et surtout rediscuter les conditionnalités de mise en œuvre de ce mécanisme.

L’idée d’entamer une démarche à caractère sous-régional dans les négociations en se donnant un chef de file peut être soumise à la BAD qui si elle peut mériterait de jouer le rôle de chef de file dans les négociations. Ne pas ignorer la concertation avec les ONG pour étudier les possibilités liées à cette démarche avantageuse et novatrice d'alléger l'endettement des pays du bassin du Congo, deuxième écosystème forestier du monde après l’Amazonie.

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1 Pour plus de détails voir Jeri Larsen (1993) in Financial Mechanismes for Sustainable Conservation. AFTES document de travail n°1 division, Environment et Développement durable, Département technique, région Afrique, Banque Mondiale, Washington.

2 En fait c’est depuis la suspension par le Mexique en 1982 du paiement de sa dette, puis l’application au Chili de l’échange dette contre capital qui semblent avoir été des signes avant coureurs.

 

 

 

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